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第五届(2017)全国人防与地下空间大会暨人防工程建设管理创新发展论坛在北京召开

发布日期:2017-11-28

11月23至24日,由中国勘察设计协会人民防空与地下空间分会主办、中国建筑标准设计研究院承办的第五届(2017)全国人防与地下空间大会暨人防工程建设管理创新发展论坛在北京召开。国家人民防空办公室主任殷勇出席会议并作重要讲话。 

殷勇主任在讲话中指出,全国人防系统必须高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜,与党的十九大确定的新目标新战略新部署对标对表,深入贯彻落实中央决定和第七次全国人防会议精神,人民防空建设应适应新形势,构建新体系,立起新标准,担当新作为,要突出“创新求强”,加快推进人防治理体系和治理能力现代化,构建强大巩固的现代人民防空体系。殷勇主任强调,人防行业应遵循“统一开放,公平竞争,优胜劣汰”的市场从业环境发展态势,对企业则要求"守法经营,质量至上,诚信为本,创新求强,公平竞争,风险自控”,加强对人防从业企业规范管理、属地管理,加紧建立红黑名单制度。他明确指出,行业协会是“联合治理”体系的重要力量,是政府联系市场和企业的重要纽带与桥梁,要充分发挥其在健全行业自律和诚信体系建设、提升行业技术水平和服务能力、辅助行政主管部门起草行业法规政策等方面的作用,接受行政部门授权、委托积极开展工作。 

会议围绕新时代军民融合战略思想指导,城市人防工程建设与质量管理创新、人防规划与城市规划相融合等问题进行了交流探讨。 

全国各有关省市人防办、人防行业协会代表、军地科研院所及人防生产企业代表共200余人参加会议。我会会长唐甸华、副会长黄志坚应邀出席会议。

我会唐甸华会长作为代表在大会上讲话,围绕“新时代人防工程质量管理面临的新情况、新问题,人防协会在加强新时代人防工程质量管理方面应努力作为,建议人防主管部门尽快解决的问题”三个方面发表了《关于加强新时代人防工程防护设备质量管理的思考》。并就如何“完善人防法规,统一执行标准;创新监管机制,规范管理模式;构建权威的质量管理体系,强化质量管理力度;加强专业技术人员培训,建立健全专业技术人员的资格认定机制”等方面提出了具体建议。

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附:《关于加强新时代人防工程防护设备质量管理的思考》 

 

关于加强新时代人防工程防护设备质量管理的思考 

——广东省民防协会会长唐甸华 

习总书记在党的十九大报告中明确指出:“完善国防动员体系,建设强大稳固的现代边海空防”,充分体现了党和国家对人民防空建设的高度重视。人防工程防护设备是实现人防工程战时防护功能的重要部件,必须对其实施严格的质量监管。长期以来,国家对防护设备定点生产企业实行市场准入行政许可,人防主管部门依托相关技术单位,通过抓好产品出厂检测、施工过程监理和工程竣工质量验收三个环节,有效地实施了产品和安装工程质量的监管,管理模式与建筑工程建设管理极为吻合。随着我国特色社会主义进入新时代,人防工程防护设备质量管理也由“量”向“质”转变,质量监督管理成为新常态,新时代人防工程质量管理也面临新的机遇和挑战。下面围绕如何加强新时代人防工程防护设备质量管理问题,谈谈自己的初步思考。 

一、新时代人防工程防护设备质量管理面临的新情况、新问题 

1、市场活跃,盲目投资。随着国家行政体制改革深入发展,简政放权的力度加大,给人防市场逐步松绑,大大促激了人防建设市场活力,参与人防工程建设的防护设备厂家剧增。据不完全统计,2013年前全国人防防护设备厂家共296家,2014年至今已增至约800家,短短两年时间翻了近三倍。在房地产逐步回缩的大环境中,商家投资呈现出极大的盲目性。 

2、产能过剩,僧多粥少。以广东省为例,近年来,广东省每年人防工程报建量约1000万㎡,竣工量约500万㎡左右,按目前防护设备企业的生产能力,每个厂一年均可承担30万㎡以上的人防工程防护设备生产安装任务。据此测算,广东省有20~30个防护设备厂便可圆满完成年度人防工程配套建设任务,而现在全省已有80家防护设备厂,产能严重过剩,既造成了生产资源的严重浪费,也不可避免地出现了一些企业恶性竞争低价中标,人防工程防护设备质量难以保证的局面。 

3、标准不全,难以操作。近年来,人防工程防护设备质量检测标准不全,难以操作。目前的防护设备生产安装质量检测规范,无配套的检测规程,也无具体的检验检测批量规定;同时现有的法律法规对验收检测不合格的厂家无有效的处罚措施,致使建设质监等部门的监管无法可依、无处下手,为工程的后期维护留下严重隐患。 

4、监管不力,质量下降。由于缺乏可操作的标准依据,人防管理部门对防护设备的监管通常只能注重工程中安装到位的现场查验和主观判断,导致合理运用社会中介力量开展检测等有效监管手段不够,特别是信息化手段、智能化监管手段运用不够。此外,行政部门也未能充分发挥市场主体自治、行业自律和社会监督的作用,管理力度不足2014年以来,国家人防办取消了人防工程防护设备质量检测机构的行政许可后,既没有及时出台防护设备质量检测新规定,也未与国家质监部门达成人防工程质检目录清单,造成了人防工程防护设备质量检测机构的资质认证难于申请,质检工作各行其是,流于形式。人防工程防护设备质量管理工作呈现疏于监管、质量下降的趋势。 

以上情况表明,新时代人防行业一方面活力倍增,解放和发展了人防建设生产力;另一方面也引发了诸多矛盾,形势严峻。如不高度重视、尽快加以解决,势必严重影响人防工程现代化建设的发展进程。 

二、人防协会在协助政府主管部门加强新时代人防工程防护设备质量管理方面应努力作为  中办、国办《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(国务院公报2016年第25号)指出:“进一步发挥社会组织在促进经济发展、管理社会事务、提供公共服务中的作用。支持社会组织尤其是行业协会商会在服务企业发展、规范市场秩序、开展行业自律、制定团体标准、维护会员权益、调节贸易纠纷等方面发挥作用,使之成为推动经济发展的重要力量。要支持社会组织提供公共服务,结合政府职能转变和行政审批改革,将政府部门不宜行使、适合市场和社会提供的事务性管理工作及公共服务,通过竞争性方式交由社会组织承担。”习总书记在党的十九大报告中更加明确指出要“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。” 

目前,我国从国家层面至省、市均成立了人(民)防协会,并在协助各级人防部门加强行业自律、质量监管、服务企业、维护市场稳定有序发展方面发挥了重要作用。特别是通过此次军改,国家人防办人员编制缩减,军队专业技术单位不能再为社会提供有偿服务。在此新形势下,如何充分发挥各级人防协会的协管作用,构建人防部门与人防协会齐抓共管的行业监管机制和社会共治的良好氛围更为显得重要。因此,我们人防协会应努力作为,积极主动协助人防主管部门加强人防工程防护设备质量管理工作。 

1、加强自身建设,提高服务能力。要充分发挥好人防协会的作用,首先要加强协会的自身建设,不断提高服务能力。近几年来,我省民防协会以“提高服务能力,提供优质服务”为工作抓手,按照“提高‘五种能力’,强化‘四项职能’,配强‘三大机构’,建好‘两个中心’,提供‘服务平台’”的协会建设思路和“能干事、干成事、不出事”的总要求,主动作为、创新作为,取得了丰硕成果。我会现有专职工作人员29人,拥有6名高级工程师、5名中级工程师、3名研究生,内设三个工作部门(综合管理部、工程服务部、宣传培训部)和两个中心(防护设备质量检测中心和人才培训中心),聘请60名博士、教授、高级工程师成立“专家委员会”。现有办公、检测用房1300㎡,工作用车5台,各种检测仪器、设备200多台、件,总资产500多万元。2012年,我会取得省民政厅批准的“具有承接政府职能转移和购买服务资质”。“质检中心”在2012年12月取得国家人防办颁发的“人防工程防护设备质量检测机构资格认定证书”的基础上,2016年11月又取得了广东省质量技术监督局颁发的“检验检测机构资质认定证书”,具备了建筑工程材料、结构工程质量、防护设备产品和室内环境质量四大类十三项65个参数的质量检测能力。几年来,协助人防主管部门在行业自律、学术研究、人才培训、宣传工作、质量检测、项目评审等方面做了大量卓有成效的工作。2016年,我会被广东省社会组织总会评为“2016年度十佳社会组织”,2017年被广东省民政厅评为“广东省5A级社会组织”。 

2、厘清关系定位,摆正自身位置。一是处理好协会与政府主管部门行政脱钩与委托干事的关系。行政脱钩主要是人、财、物的彻底脱钩,不是工作事项的脱钩。人防办是军队和地方政府的人防主管部门,人防协会是人防建设的重要力量,在人防建设事业中,两者应该是密不可分的,不能把“脱钩”看成是“分家”、“老死不相往来”,好像一提到委托协会干事就是“政会不分”,违规违纪。二是摆正人防协会与人防主管部门的关系。应当说,人防协会是人防部门另一个工作平台,是人防部门在政府职能范围外,运用人防协会这一服务平台开展人防建设工作的延伸与拓展。为此,人防协会必须自觉将自己置于人防部门的监管之下,按照人防部门的意图和人防中心工作提供服务;同时要主动争取人防部门对人防协会工作的指导、扶持和信任,将人防协会当成人防建设的重要力量管好用好。 

3、规范会员行为,加强行业自律。行业协会应建立健全行业自律规范、自律公约和职业道德准则,规范会员行为。充分发挥人防协会在人防建设市场中的重要作用,接受政府委托,依法对参与人防建设的从业企业、中介机构及单位组织开展行业信用评价工作,建立健全会员和企业的诚信档案,并实行动态管理,完善行业信用体系;通过共同努力,打造一个规范有序、公开、公平、公正的市场环境。同时,依法维护行业协会会员的合法权益,优化会员的发展环境和扩展空间,保护会员在市场竞争中的利益,增强会员的行业自律意识和科技创新能力,扶植会员企业健康、持续、良性发展。 

4、针对会员需求,搞好人才培训。要确保人防工程防护设备质量,生产、安装施工技术人员专业素质至关重要。因此,人防协会应针对各会员企业实际需求,认真组织好各类技术人员的培训。几年来,我会组织人防工程监理工程师、防护工程师、项目经理、无损检测人员培训班19期,共培训4000余人次。有效解决了大量新开办的人防设备企业生产、安装人才不足的需求,也为老企业的工作人员拓展了专业技能,为全面落实好质量监督工作奠定了良好的基础。 

5、配合人防部门,增强质监力度。行业协会应主动适应国家全面深化改革和政府简政放权的新情况、新要求,结合新形势下人防工程建设的新规律新特点,努力探索如何加强防护设备质量管理的新思路、新对策、新方法,确保人防工程建设质量和功能实现。配合工程质量监督部门,着力抓好人防专用设备设施的生产安装管理,理顺检测机构提供质检服务关系,推进监管执法与行业自律的互动,构建质量监管的社会共治格局。 

三、建议人防部门尽快解决的问题 

1、完善人防法规,统一执行标准。人防法规制度要适应新形势、新常态、新挑战的发展需要,坚持问题导向,逐条、逐项研究细化。开放的市场并非是放任自流的市场。防护设备生产安装企业在明确市场准入的前提下,优胜劣汰必须依靠依法依规的质量监管平台,公平竞争更需要凭数据说话的质量检测来保驾护航。建议国家人防办精心做好顶层设计,以人民防空法为主干,提出纲领性标准法规,并在纲领性法规的指引下出台相应的、配套的、可操作性的产品标准、检测标准、验收标准及备案规程。各省、市人防部门也可结合本地区实际,研究制定适时可行、更为细致的地方法规及相关配套的规范性文件,同时建议人防主管部门委托人防协会参与制定国家标准、行业规范、操作细则的编撰、审议和审定。 

2、创新监管机制,实行“科学布局、属地管理、总量控制、优胜劣汰”的定点企业管理模式。一是“科学布局”。防护设备定点生产企业的产品是要接受战争考验并直接关乎民众群体生命安危的,必须接受人防主管部门的有效监管,实行市场准入行政许可。为此,建议国家人防办在对定点企业行政许可时,应根据各地的人防工程建设状况审批定点企业,形成均衡适度、便于生产安装及平战转换的科学布局。二是“属地管理”。即各个定点企业必须纳入当地人防部门的监管。所有从事人防建设的企业管理活动应当到当地人防部门登记备案,以便有效地实现人防企业在人防建设工程活动中的全过程监管。三是“总量控制”。根据人防工程的年度正常建设总量,掌控定点企业的数量,使之相对匹配。避免产能过剩,造成资源浪费或市场无序恶性竞争。四是“优胜劣汰”。建议人防部门定期开展对定点企业的质量检查和诚信评估,对质量好、信誉好、服务好的企业给予政策优惠,扶持鼓励优质企业做大做强;将产品质量不达标、诚信较差、扰乱市场秩序的不良企业列入黑名单,取消其从业资格。 

3、构建科学的质量管理体系、强化质量管理力度。 

1)建立统一的质量管控流程。一是强制产品匹配终身标识。产品的标识就是责任的标识,任何环节和阶段参与产品的制作与检验历程,均在产品标识的大数据中一一呈现与终身记载。通过相关注册程序,各级人员包括行业主管人员均能随时随地对监管对象查验生产、安装、验收及维护的所有历程与指标。二是完善企业产品质量自检。生产企业在原材料上主材应当送交第三方检测机构进行检测,在合格的前提下方可使用。监管体系通过电子台账促使企业合法经营、规范生产。在下料、拼装、成型、涂装与入库的各个生产环节实行企业“三检”制度(即自检、互检和专检),检测数据在电子平台定期定批与第三方检测机构的抽检数据进行符合校验,双方数据在允许值内匹配即确认企业自检符合要求,不吻合则扩大抽检数量直至一一排除不合格产品。三是确定第三方抽检批次。防护设备生产与安装的过程尽管各个企业都有质量检测人员,但自产自检的质量检测数据缺乏公信力,无法取代市场监管所需求的公平公正的、具有法律效力的第三方检测结果。我们应当明确第三方检测机构的抽检批次与频率,确保现场安装100%的合格产品。四是严格竣工验收或备案阶段的质量检测。防护设备安装质量依然是质量管控的落脚点,竣工验收阶段是否进行质量检测还是项目备案查验检测数据的做法依然值得商榷。我们的建议是:在确定产品经过第三方抽检符合标准的前提下,竣工验收进程可以不受验收检测进度影响,但人防工程的竣工备案应围绕着验收检测结果符合工程设计要求来进行。 

2)建立权威的质量评价体系。一是质量评价必须以数据为基础。尽量避免以主观判断或观察判定来评价。如现行的质量检测标准中建议将“门扇运行的异响”由过去主观判断改为用噪音的分呗大小来鉴定、“门扇自开自闭”的观察项改用单位时间内门扇位移角度大小来鉴定。二是健全质量评价必须实施一票否决制度。对恶意低价中标、以次充好、无视质量法规和经营管理混乱的企业,一经查出质量问题要有行政措施实施一票否决、彻底清出人防市场。对于产生严重质量事故或屡查屡犯的企业,也应当由行政主管部门实施停业整顿的处罚。行政措施到位,质量管理才能确实有效。三是质量评价要有社会效应的威慑。在简政放权的大环境下,行业管理更多依赖企业自律与协会参与。我们应当合理建设诚信体系、有效使用诚信结果,将质量管控作为诚信评价的重要指标;建议行政主管部门在工程招投标中充分考虑诚信评价分值。 

4、建立健全专业技术人员的资格认定机制。在人防设备生产安装过程中,人防设备厂家、人防施工单位、监理单位的专业技术人员素质如何,直接关系到人防工程质量。因此,建立健全专业技术人员的资格认定机制很有必要。目前,人防企业中专业技术人员资格证书“挂靠”现象不可忽视,存在“单位有资质,而现场缺乏有从业资格证书的施工人员”的问题。建议人防主管部门围绕“人防工程防护工程师、监理工程师、项目经理、质检员、防护设备生产、安装技工、资料员、工程维护管理员”等八类人员建立健全资格认定、岗位培训机制。通过专业培训、考试,颁发“资格证”、“岗位证”。具体操作可采取上下结合、分层次、分区域进行。可考虑“防护工程师、监理工程师”由国家统一组织实施(在技术院校或分东、南、西、北、中几个片区组织培训考试)。其余六类岗位由各省、直辖市组织实施(人防部门可委托人防协会具体组织实施)。通过培训、继续教育、考试进行资格认定,发放相应证书,并分层次注册备案(国家和省、直辖市两级注册备案)。同时建立严格的监管措施,确保培训考试发证的真实性、严肃性、专业性,从而实现人防企业资质完整,提高人防工程防护设备生产、安装、管理质量。 

  坚持质量第一是人防行业所有行为主体共同的责任和不遗余力的遵循方向。让我们共同努力,为实现习主席提出的“实现中华民族伟大复兴的中国梦”不懈奋斗!