珠海市人防法制

建设的现状、问题及对策

□ 晋 晖

    根据全省人防法制建设工作会议提出的要求，“十一五”期间,我省人防法制建设工作的总体思路和目标是:以《人民防空法》为依据，围绕一个目标，着力两个适应，强化三种意识，狠抓四个环节，全面推进人防依法行政，为建设“战备人防、效益人防、和谐人防”提供有力保障。珠海市要实现这一目标，就必须对人防法制建设进行详尽的调查了解，充分掌握现状，认真查找存在的各种问题，有针对性地制定整改措施，加强人防法制建设，全面提高依法行政能力。

    防法制建设的现状

    现状之一：夯实了人防法制建设的基础。珠海市于2002年10月成立了法制宣传科，专门负责人民防空法律、法规的组织实施和监督检查工作，拟定人民防空地方法规、规章和政策，承办行政复议和诉讼工作。并成立了珠海市人防行政执法领导小组，确保了人防法制宣传工作有人抓、有人管。目前，全市共有37人领取了人民防空行政执法证，为人防法制建设工作提供了组织保证。

   现状之二：营造了人防法制建设的良好环境。一是狠抓了人防干部队伍自身的法制学习。通过领导干部带头学，全体干部集中学，业务科室自觉学，取得了较好效果。二是通过参加全省人防办干部职工轮训，促进了人防法律法规学习的深入开展。三是通过将人防法律法规纳入普法计划，开展人防法律法规宣传教育进社区、进学校、进党校、进园区等多种形式的活动，在全社会推动人防法律法规的深入开展。四是通过人防法律法规的纪念日、警报试鸣、防空演习等活动，在广播、电视、报刊进行多渠道、全方位、立体式宣传，在全社会普及人防法律法规教育。以上活动的开展，初步形成了全社会关心人防、支持人防、参与人防的良好社会氛围。

   现状之三：形成了人防建设的法规政策体系。一是出台了《珠海市人民防空办法》、《珠海市人民防空警报实施维护管理规定》等与《人民防空法》相配套的法规政策。二是制定了《人防行政执法制度》、《人防行政执法过错追究制度》、《人防重大行政处罚备案审查和报告制度》等一批管理制度，为人防建设提供了法规政策保障。

    人防法制建设存在的问题

    问题之一：人防立法滞后于经济社会的发展。一是人防工程产权不明确，人防主管部门、公民和其他组织法人无法享有处置人防工程的法定权利。二是平战结合开发利用人防工程的优惠政策不具体，难以操作，致使人防工程开发利用成本偏大，人防行政执法出现执法有理，而处罚无据的尴尬局面。三是有关人防经费的保障不具体，对国家、地方、有关单位应承担人防的具体经费不明确，致使人防经费落实难度大。四是现有政策对“结建”应建人防工程面积的确定不科学，在一定程度上影响了“结建工程的落实。五是城市地下开发兼顾人防需要的要求不明确，致使人防建设与城市建设相互结合上出现脱节。

    问题之二：一些领导干部对人防的认识不到位，国防观念不强，人防意识淡薄。人防工作并没有真正摆上政府的重要议事日程，人民防空工作没有纳入各级领导的任期目标，人防依法行政的思想还没有真正树立。

   问题之三：人防法制队伍建设有待进一步提高，全面依法行政能力亟需加强。一是人防法制工作力量薄弱；二是人防法制人员素质偏低，实践经验不足。

   加强人防法制建设的对策

    对策之一：必须切实把人防法制建设摆上重要日程。

    人防法制建设事关人防事业发展的全局，是人防工作的基础和重要保障。人防法制建设的核心和关键是依法行政。各级政府要进一步[FS:PAGE]提高思想认识，切实把人防法制建设摆上重要日程，加强人防法制建设，全面推进依法行政，切实保障人防建设的顺利进行。一是要从加强社会主义法制建设的高度充分认识人防法制建设和依法行政的重要性。二是要从国家安全与发展的全局充分认识人防依法行政的必要性。三是要从人防主管部门的职责要求充分认识人防依法行政的职责性。四是要从转变政府职能的迫切要求充分认识人防依法行政执法的紧迫性。

   对策之二：必须认真依法履行政府职责。

    一要切实增强各级政府抓人防工作的主体意识。人民防空是国防的重要组成部分，肩负着保护人民群众生命财产安全，保障社会主义现代化建设的双重使命，既是国防工程，也是民生工程。因此，积极组织开展人民防空工作是法律赋予各级政府的重要职责。要进一步强化抓人防工作的主体意识和责任意识，在党委的统一领导下，切实把人民防空工作摆上各级政府的重要议事日程，纳入各级领导的任期目标。

    二要积极推进人防建设与经济建设协调发展。人防建设与经济建设协调发展，是人民防空建设的重要原则。一方面，搞好经济建设，发展国民经济是解决所有问题的关键，人防建设必须服从于经济建设这个大局，要立足当前，着眼长远，突出重点、分类指导、量力而行、稳步推进，既考虑国家安全需要，又适应经济发展水平。另一方面，人防实力是国防力量的重要体现，人防建设的好与坏、快与慢、强与弱，直接关系到经济建设的安全环境和保障。所以，要把人防建设依法纳入国民经济和社会发展规划，通盘考虑，统一安排，促进人防建设与经济建设协调发展。

    三要扎实抓好人防建设与城市建设相结合的工作。城市是人民防空的重点，人防建设是现代化城市建设的重要内容，依法行政是现代化城市建设的重要保障。首先要依法把人防建设规划纳入城市建设总体规划，整体规划，统一部署，同步建设。其次，要坚持城市建设地上地下统一规划，重视地下空间的开发利用兼顾人防要求，加快平战结合工程建设，缓解城市建设用地、交通、环境、生态等方面的压力，推动城市立体发展。再次，要依法落实结合城市民用建筑修建防空地下室的规定，促进城市人防工程面积的快速增长。

    对策之三：必须健全和完善依法行政的良好机制。

    一要进一步树立依法行政的思想。首先，要认识到坚持依法行政是人民防空部门义不容辞的责任。只有坚持依法行政的思想，不断提高依法行政的能力，才能把人民防空工作真正纳入法制化轨道。其次，要认识到依法行政是由人民防空的特殊地位和作用决定的。只有坚持依法行政，全面贯彻实施人民防空法，才能保护国家和人民群众生命财产安全，保障社会主义现代化建设的顺利进行，保证人民防空建设事业健康发展。再次，要认识到坚持依法行政是深化改革、转变政府职能的迫切要求。随着社会主义市场经济和改革开放的不断深入，政府管理方式已由行政管理为主，转变到运用法律手段和行政手段来管理各项事务。所以人民防空部门必须认清形势，转变观念，强化依法行政意识，做好人防执法工作。

    二要加大执法力度，严格人民防空执法。人民防空行政执法工作，既是当前人民防空的重要工作，又是一项长期而艰巨的任务。依法行政就要严格依照法定权限从事行政行为，严禁越权行政和滥用职权。要严格执行国家有关法律法规，遵守法定程序，做到依法办事。要加大执法力度，严格查处违法行为，做到有法必依，违法必究。

    三要强化人民防空行政执法监督。各级人防部门的行政执法活动，要接受权力机关、上级领导机关和法制部门的监督。要主动向上级领导机关汇报工作，听[FS:PAGE]取意见，取得理解和支持，解决人民防空行政执法工作中的困难和问题。同时要接受社会和群众的监督，欢迎广大人民群众共同参与人防建设和管理。

    四要加强执法队伍建设，提高依法行政能力。要合理设置执法队伍的知识结构和专业结构，形成责权明确、行为规范、监督有效、保障有力的人民防空执法体制。要不断提高行政执法人员的素质，积极组织行政执法人员的培训，严格资格考试，持证上岗。要健全人防行政执法制度，强化人民防空部门的行政执法职能，进一步规范各个环节的执法行为，严格行政执法行为的方式、步骤、时限、程序的合法。

   对策之四：必须进一步完善法规政策体系

    一是积极主动参与省人防办的立法制定工作。配合广东省“十一五”人防立法计划，积极组织开展调研工作，开展与《人民防空工程管理条例》相配套的人防工程规划、建设、维护管理、平战结合、开发利用等配套法规的制定工作，力争人防法律法规的内容能够涵盖人防工作的各个方面，保证人防工作的各个环节都有法可依，有章可循。

    二是积极开展地方执行性立法和补充性立法。对于国家法律法规已作出原则性规定的事项，在不违反上位法精神的前提下，从本地区的实际出发，制定出针对性、操作性更强的地方法规和规范性文件，对于国家法规尚未规定，但又亟需解决的事项，在深入调查研究的基础上，制定相应的政策予以解决。

    三是努力进行自主性立法和实验性立法。配合省的立法计划，充分借助珠海特区有立法权的有利条件，结合珠海实际，大胆创新，勇于实践，与相关部门协调沟通，积极配合，制定与人民防空法相配套的具有珠海特色的地方性人防法规政策，出台《珠海市地下空间开发利用管理规定》。

   对策之五：必须建立人防法制宣传教育的长效机制。

   要结合普法教育和国防教育，建立人民防空法制宣传教育的长效机制，通过各种渠道，运用多种形式，扩大宣传范围，以保证切实把人防法制教育落到实处。努力形成全社会关心人防、支持人防、参与人防的良好氛围。

    一要把人防法制教育纳入学校学生素质教育计划，建立在学校开展人民防空法制教育的长效机制；二要把人防法制教育纳入党校、行政学院干部培训计划，建立在公务员干部队伍中开展人防法制教育的长效机制；三要把人防法制教育纳入全社会“四五”普法计划、建立在全社会开展人民防空法制教育的长效机制；四要把人防法制教育纳入社区精神文明创建工作计划，建立在社区中开展人防法制教育的长效机制。五要把人防法制教育纳入企业员工培训计划，建立在工业园区、开发区、高新区开展人防法制教育的长效机制。

    对策之六：必须全面提高依法行政能力。

   一是加强法制建设，做到合法行政。进一步加强人民防空立法工作，完善法规政策体系，切实使各项跟着有法可依。修改完善《珠海市人防工程平时使用管理规定》。与相关部门出台《珠海市地下空间开发利用管理规定》。组织制定指挥工作、信息化建设、重要经济目标防护等行政法规政策。结合珠海市的实际，积极探索人民防空行政执法方式、建立健全行政执法程序、案件审批、过错追究、行政复议、诉讼应诉等工作制度。进一步形成权责明确，行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

    二是坚持科学运行，做到合理行政。人防行政执法必须建立在科学、合理、合法的基础上。首先，决策要科学民主。凡涉及人防发展全局的重大事项，都要深入调查，听取民意，充分论证，由集体讨论决定，确保决策事项集中民智，反映民意，代表民利。其次，定期对决策的执行情况进[FS:PAGE]行跟踪反馈，对实施情况进行评估，舒适调整和完善有关决策。再次，建立健全决策监督机制，明确监督主体、监督内容，监督对象、监督程序和监督方式。第四，科学规范工作程序，完善工作制度，落实工作计划，要明白各项工作的目标、内容、程序、时限、要求与责任主体。并建立和完善工作考核制度和工作问责制度。

    三是加强队伍建设，做到高效行政。要按照“准军事化”的要求，着力建设学习型、创新型、和谐型的领导班子和“政治坚定、业务精湛、纪律严明、作风过硬、廉洁高效”的干部队伍。首先要突出抓好领导班子建设。抓好领导班子的政治教育、理论学习、业务培训，抓好领导班子的思想作风、工作作风、领导作风和生活作风建设。其次，抓好干部队伍整体素质的提高。广泛深入开展“学习型人防”创建活动，在人防部门形成浓郁的学习氛围。要不断完善培训制度，深化培训内容，使人才培训工作科学化、规范化、制度化，全面提升队伍的整体素质，营造爱人防、干人防的良好氛围。

（作者单位：珠海市人防办）