广州房管局:地下空间土地出让金是否征收需立法   

2013-09-15 08:39:32　来源: 南方都市报网络版

　　摘要：南方都市报第四期“坐下来谈一谈”在广州珠江新城新中轴线上繁华的地下空间――花城汇举行，本期主题是“地下广州的开发前景和挑战”，包括广州市国土房管局、市规划局、市人防办、市政协委员、律师、学者、开发商、业委会负责人、小业主在内10名嘉宾参与论坛。

　　地下空间土地出让金是否应该追缴？

　　若合法，征3万亿又如何 不合法，征3分钱都不该

　　广州市政协委员韩志鹏表示，重大民生政策须听证。

　　“如果合法，征3万亿又怎么样；如果是不合法，征3分钱都是不应该的。”昨日的论坛现场，专家、学者、政府官员、开发商和业主代表等就地下空间开征土地出让金展开唇枪舌剑。从1993年至2013年，20年间，广州地下空间管理对出让金从免收-暂缓征收-征求意见追缴，究竟是违背法律精神，还是立法完善的表现？今年7月份出台的《关于广州市土地节约集约利用的实施意见（意见征求稿）》表示，对开发利用地下空间的，按楼面地价的一定比例，计收土地出让金。席间，嘉宾呼吁，作为事关重大民生的政策，希望政府对此召开听证会。

　　“为什么今天会来？要不我就避开了，不来了。我觉得我们是开放的、开门立法的这样一个态度。”昨日，广州市房地产交易登记中心副主任贺东南参加南都举办的“坐下来谈一谈”论坛时如是说。这是“政府追缴地下车位土地出让金”话题在羊城舆论发酵一周以来，官方首度正式表态要“开门立法”。

　　昨日，南方都市报第四期“坐下来谈一谈”在广州珠江新城新中轴线上繁华的地下空间――花城汇举行，本期主题是“地下广州的开发前景和挑战”，包括广州市国土房管局、市规划局、 市人防办 、市政协委员、律师、学者、开发商、业委会负责人、小业主在内10名嘉宾参与论坛。

　　广州的“造城”脚步其实早已从地上延伸到地下―――根据最新数据，广州目前地下空间已达3000万平方米，规划到2020年达9000万平方米。“在地下再造一个广州”并非天方夜谭。“地下造城”过程中，土地产权的归属问题，毋容置疑是个中关键。

　　这也是今年7月份广州国土房管局发布的《关于我市土地节约集约利用的实施意见(征求意见稿)》中“第50条”(即对以前未缴土地出让金的地下空间，无论“商业”还是“非商业”都有可能补缴市场评估价(即现价)25%-50%土地出让金这个条款)为何引起羊城舆论哗然之故。毕竟，广州有230万的汽车保有量，而车位只有84万个。

　　如今根据合同约定清楚“地下空间是否要收土地出让金”，是显而易举的事。然而，溯及过往“未收”部分，该征还是不征？如果征，该如何征？征的合理性在哪里？不合法性又在哪里？

　　嘉宾们激辩后有以下几个建言――新旧有别、地下商业和地下车位有别、到底该追缴开发商还是小业主值得深思，“收钱”的立法程序应该经过人大审议并举办听证会，“意见征求”的反馈机制也要公开透明。

　　我们将把论坛形成的政策建议提交相关职能部门，一如我们举办“坐下来谈一谈”的初衷――“在碰撞中厘清问题，在理性中寻求共识，让公共政策的制定更加科学”。

　　法理PK

　　韩志鹏呼吁开听证会

　　反方

　　开征违反契约和法治精神

　　北京盈科(广州)律师事务所周玉忠首个开麦。他直陈道，法律没有规定要追缴土地出让金。汉国置业(中国)有限公司执行董事洪小文是到场的开发商代表。在其看来，广州一开始是免收地下空间土地出让金，后来暂缓征收，再到现在征求意见，准备追缴，这个过程缺乏合法的依据。“不能说我出让给你，我什么时候想追收就什么时候追收，追收多少我也不告诉你。”他质疑，政府一块地“两卖”，地上卖一次，地下再卖一次。

　　洪小文也表示，既然政府在土地出让合同里面已经写明了，无论是“免收”还是“暂缓征收”，在这个土地已经出让而且项目开发完成、又做了产权登记这样的情况下，你再来征收我觉得这是违反契约精神的。孙玲玲则建议分开看，“至于对于以前的追缴，我个人更多地理解是(针对)所谓的暂缓，之前(相关政府部门)还是应该有一个告知的义务。如果说所有的告知都没有在合理的方式下抵达小业主、小车主的情况下，将其转嫁小业主确实不是很合理。”

　　正方

　　“《意见》是广州的先行探索”

　　华南师范大学法学院副院长马栩生持有不同态度，他认为，《意见》是广州的先行探索。长期以来，我国的土地等级制度只记载平面，“按照我们政府的立场理解，我既然没说地下给你，那就是我的，这是登记制度。”对于地下空间的权利，特别是把土地作为一个立体的概念，我国长期以来无章可循。同时，马栩生表示，按照现在的法律规定地下空间权分作两种：第一种是单建地下空间，就像花城广场，上面没有其他建筑，这是没有什么争议的地下空间权；另外一个是节建地下工程，比如我们所说的负一层、负二层，这是属于地表权的当然组成部分，这笔钱在开发商拿地的时候是附属地表地块的出让。“如果你延伸了地下两层，那么再以下的还是国家的，如果要出让才要进行收费”。

　　建议

　　重大政策应经立法、听证

　　韩志鹏建议，对于这样一个事关广大市民的重大民生政策，除了在网上征求意见，有必要走听证程序，召开一个听证会。李绪进也认为，征求公众意见是必须的，但地下空间征收出让金这个政策理应上升到人大立法的层面。“我认为这件事情根本的价值点在于征收的合法、合理与否，而不是说因为我交了钱了我就不想征，政府可以赚钱就应该征。如果是这样的话，就是一种野蛮的成文规则，这种讨论没有任何意义的。不要说征300亿，如果合法的征3万亿又怎么样，如果是不合法的，征3分钱都是不应该的。”周玉忠说。

　　现场特写

　　台上台下连珠炮追问官员嘉宾

　　论坛现场十位嘉宾，其中三位来自房管、规划和人防部门，是昨日“坐下来，谈一谈”现场讨论阵营中的“少数派”。三位嘉宾中唯一的男士是广州市房地产交易登记中心副主任贺东南。

　　因为来自此次《关于广州市土地节约集约利用的实施意见》的制定和征求意见部门，在两个小时的观点交锋中，台上的市政协委员韩志鹏、业主代表周活宁等嘉宾，以及台下的一位热心观众连发抢咪、连珠向贺东南发问。

　　贺东南正向大家介绍此次征收地下空间土地出让金的背景和政策沿革时，韩志鹏抓起麦克风问道：“把这个车库车位买下来了以后，是不是就有处分权？这个问题我还没有听清楚，这个说法是不是？成不成立？我是不是能够自由处分？”

　　贺东南回应会按照契约精神来处理。此时，台下一位穿条纹上衣的观众举手追问：“我想问一下国土局的同志，首先你们是不是把这个征收对象搞错了，他认为根据土地出让的契约精神，合同的责任双方为政府与开发商，不应该把消费者牵扯其中。”他说感觉政府出让土地就像商家卖牛皮，分头层二层等，合同范围没有约定清楚，“地上地下是分开卖，还是一起卖？”

　　贺东南接过麦克风感叹道，“太热了！”他表示，政府会严格按照土地出让合同的内容来执行。在其后的一个小时里，韩志鹏又陆续追问房管部门进行的意见征集“进行得怎样了？为何没有走听证程序？物价局怎么没来？”

　　贺东南回答道：“目前正在搜集，将按照立法的程序来走。”韩志鹏和台下的那位观众几乎同时抢咪追问，韩志鹏抢先一步拿起话筒：“这个回答太、太、太抽象了！有多少支持的？多少反对的？比例是多少？有无回音？会不会搞成一个花架子？还是叶公好龙？”

　　贺东南说：“我今天是以一个市民的身份前来。”韩志鹏嘱托道，“我们要建立透明的立法程序，建立良性的反馈机制，就从这次开始。请你把这个话帮我带给李局。”

　　链接・广州“第50条”

　　2013年7月25日，广州市发布《关于我市土地节约集约利用的实施意见(征求意见稿)》，其中第50条规定明确已出让地块的地下空间土地出让金缴交标准。原土地出让合同约定暂缓征收地下建筑土地出让金或未明确地下建筑土地出让金计收方式和标准的，除依法可以划拨外，在办理房屋初始登记时，地下负一层按地上部分市场评估价的50%计收土地出让金，地下负二层及以下面积按地上部分市场评估价的25%计收土地出让金。已办理产权登记的，在发生企业改制、出售、交换、赠与(不含继承)时由新的权属人负责补交土地出让金，或由产权人自行申请补缴土地出让金”。

　　地下空间

　　土地出让金 征还是不征？

　　十位嘉宾中五人明确反对，二人建议区别对待

　　上周以来，政府追缴地下空间的土地出让金的消息，让所有的广州车主和车位业主一片哗然。这是政府采用“打死狗讲价”的办法来从有车位的人身上“抢钱”？还是一贯就有这样的做法呢？在土地资源越用越少的背景下，征还是不征，这是一个问题。现场十位嘉宾，明确表示反对征收的有5位，分别是黄韬(广东中原地产项目部总经理)、周活宁(广东省华南和谐社区发展中心理事长)、李绪进(广州市停车场协会创始人、省人大常委会立法咨询专家)、洪小文(汉国置业(中国)有限公司执行董事)、周玉忠(广东君之杰律师事务所专职律师)。

　　表示可以征收的有3位，分别是孙玲玲(人防办法规宣传处)、朱红(广州规划院规划师)和贺东南(广州市房地产交易登记中心副主任)。

　　另外有两位没有明确表态。韩志鹏(广州市政协委员)表示“对于征不征，我不一概反对”。马栩生(华南师范大学法学院副院长)表示要具体视地下空间是否“延伸到地下两层”而定。

　　观点一：有交易价值的，就应征收

　　孙玲玲表示，对于土地出让金的问题，我觉得整个地下空间的土地出让金还是应该征的。我觉得这个制度肯定应该有统一性，地下空间的开发难道是免费提供土地吗？当地下空间有交易价值的时候，它必定是要有土地出让金的。

　　观点二：已发生的交易，不该追收

　　韩志鹏：对于征不征，我不一概反对。但是有一个前提，不追缴。

　　贺东南：地下空间出让会签订出让合同，合同里面就会有这方面的一些注记，合同有约定的就按约定办，房产证有清晰注记的就按照房产证办。

　　周活宁：历史问题历史解决，当时政府没有想到今天会发生这种情况，说“我当时没解释清楚，跟开发商协议转让的时候没有明确”，这是政府跟开发商的关系。如果现在再追加一个土地出让金，会增加更多的行政纠纷和民事纠纷，所以政府出台的时候一定要慎重对待历史发生的问题。

　　黄韬：过去的情况包括市民的车位和地下商铺。过去的不应该再追收。

　　李绪进：是否征收分开两回事：历史的问题归历史，未来的东西你可以征。但现在更多是历史的问题，历史的问题我觉得要遵守契约精神。对于暂缓征收一定要考虑，这样的出让合同是一种格式合同，格式合同意味着如果有两种解释的时候，你可以按照不利于对方来解释。但是大部分人当时买这个车位的时候，对这句话的理解，肯定是几乎不用钱，或者按照当时的费用来收，即使收也不能按照当时价格的50%，因为地下车位跟上面差别非常大。

　　观点三：若开征，会打击建停车位

　　黄韬则担心会造成最近(停车位)市场上人为的价格波动，至少大家最关心的价格又会被推高。周活宁、洪小文和李绪进认为，现在规划部门对车位的配比一般是1户1个或者更多，或者每100平方米地上面积要配一个车位，这是一个下限。如果开发商没有积极性，就只好按照下限来做，这样就会造成车位的紧缺。

　　征收范围

　　哪些可以征 哪些不能征？

　　嘉宾建议新旧有别、商业公共有别、征收对象为开发商而非小业主

　　地下空间开发已经在路上。在开发地下空间上，政府部门应该怎样作为才能够达到既鼓励了开发商或者建设者去开发这个地下空间，又节约了土地的资源，同时维护了业主合法权益这样多赢的结果呢？如果要征收，又应该如何征收？

　　观点一　新旧有别，不追缴已出让空间

　　韩志鹏表示，对于征不征，我不一概反对。但是有一个前提，不追缴。周活宁则认为，历史问题历史解决，当时政府没有想到今天会发生这种情况，说“我当时没解释清楚，跟开发商协议转让的时候没有明确”，这是政府跟开发商的关系。如果现在再追加一个土地出让金，会增加更多的行政纠纷和民事纠纷。

　　黄韬和李绪进都明确表示，未来的东西你可以征收，但过去的不应该再追收。过去的情况包括市民的车位和地下商铺。这不仅不应该，而且也很难做。

　　观点二　商业开发和车位要区别对待

　　洪小文建议地下商业和地下车位应该区别开来开征，因为地下商业的增值是有商业价值的，地下车位是一个配套，不应太多地跟经济挂钩。两个性质不一样的地下建筑类型，在出让金方面要严格分开，这样对将来整个城市的基础设施配套有好处。

　　黄韬、孙玲玲和马栩生建议明确地下空间范围，比如从多少米以下开始征收，这个配套可能要非常细、非常合理，才能避免出现更多后续问题。

　　观点三　开征对象应是开发商而非小业主

　　现场观众质疑，政府如果严格按照土地出让合同的内容来执行，那么征缴关系就是政府跟土地受让方之间了，为什么要把消费者扯进来交这个税呢？这个显然把对象搞错了。

　　涉及到追收主体的问题，贺东南表示，大家有不同的认识、不同的看法都可以提出来，这也是我们希望征收意见的一个原意。我首先也是一位市民，我要依法依规，如果这方面真的有问题，我想可以就有问题的那方面进行规范，形成一个制度，大家都认可了之后、公开了之后，大家一起执行，这才是一个法治的社会。

　　周活宁建议，如果政府一定要开征，一定要追收，就只能追究在座两位为代表的开发商了。今天三个职能部门都来了，都是我们大家很关注的三个部门，我们小区的纠纷当中，一个是涉及人防，一个是涉及公共停车场，一个是隔空层等等，现在广州市国土局就有很多隔空层明明说不能预售，后来都已经给了产权证。我们今天开征或者追缴这个土地出让金，应该要充分尊重广大业主是不知情的情况下买下这个车位。

　　论坛提交广州市国土房管局五条政策建议

　　●地下空间应该新旧有别，不追究以往出让土地的土地出让金。

　　●商业地下空间和地下车位应该有别，政府应该鼓励多建地下车位。

　　●明确征收对象是开发商还是小业主。

　　●开征法规应经过人大、听证会等法定程序。

　　●建立让地下空间权利有章可循的法律法规，厘清地下空间权属。

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